Coordinación sanitaria en situaciones de crisis.

¿Cómo tratar las catástrofes de forma que se minimicen sus efectos?
Seguro que esa ha sido una constante preocupación de cualquier gobierno, pero ¿cómo ponernos de acuerdo en cómo tratarlos para que la coordinación sea eficaz?

El estudio de las diferentes catástrofes que han ido sucediendo en el mundo a lo largo de los últimos años ha puesto de manifiesto la necesidad de elaborar documentos de consenso que permitan minimizar los riesgos derivados de una situación de catástrofe, garantizando una actuación rápida y eficaz.

El objetivo fundamental en este tipo de situaciones es la de prestar asistencia sanitaria adecuada para reestablecer la situación de catástrofe a una situación de normalidad en el menor tiempo posible y disminuyendo las consecuencias en las víctimas.

En España, tal y como estudiamos en la unidad anterior, el Sistema Nacional de Salud garantiza la atención a los ciudadanos en materia de asistencia sanitaria a la urgencia y emergencia, cuyas competencias delega a las Comunidades Autónomas, que durante la década de los años 90 crearon los servicios de Emergencias Sanitarias, para la atención a la patología crítica.

Ante situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública donde pueden verse afectadas la salud de un número importantes de personas y de bienes, es el Sistema Nacional de Protección Civil, quien pone en marcha las acciones para su protección y socorro en el caso que se produzca.

Son varias las disposiciones legales que regulan la actuación de Protección Civil en materia de actuación en catástrofes, entre las que se encuentra:

• Real Decreto 1378/1985, de 1 de agosto, sobre medidas provisionales para la actuación en situaciones de emergencias en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública.
• Real Decreto 1123/2000, de 16 de junio, por el que se regula la creación e implantación de unidades de apoyo ante desastres (BOE núm. 156, de 30 de junio 2000). Modificado por el Real Decreto 285/2006, de 10 de marzo. (BOE núm. 70, de 23 de marzo de 2006).
• La Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil que establece la obligación de los deberes públicos de garantizar el derecho a la vida y la integridad física (art.15), los principios de unidad nacional y solidaridad territorial (art.2) y las exigencias de eficacia y coordinación administrativa (art. 103).

Terminología en emergencias.

Antes de comenzar con el estudio de las catástrofes y de su planificación, ¿crees necesario conocer los términos que habitualmente se emplean para definir este tipo de situaciones?

Es necesario y fundamental. En general podríamos caracterizar a este tipo de situaciones por un denominador común: se trata de acontecimientos inesperados e inhabituales que provocan una fuerte desestructuración en la vida normal de una sociedad.

Este tipo de situaciones han sido definidas por numerosos autores y autoras atendiendo a características diferentes como el número de víctimas que ocasiona, la magnitud en las necesidades que produce, o en relación a la proporción entre recursos y necesidades aportados, entre otras.

Aún así, para hacer referencia a situaciones de esta índole, se emplean los términos de desastre, emergencia, catástrofe o crisis como sinónimos, lo que ocasiona en muchos casos, dificultades para su comprensión.

Según la definición establecida por la Dirección General de Protección Civil podríamos distinguir los siguientes conceptos:

• Víctima: Persona que ha sufrido la pérdida de la salud en sus aspectos físicos, psíquicos y sociales, a causa de un accidente o desastres.
• Emergencia: Situación que aparece cuando, en la combinación de factores conocidos, surge un fenómeno o suceso que no se esperaba, eventual, inesperado y desagradable por causar daños o alteraciones en las personas, los bienes, los servicios o el medio ambiente, sin exceder la capacidad de respuesta de la comunidad afectada.
• Incidente/Accidente: Es un suceso desgraciado e imprevisto que puede dar lugar a una lesión corporal. En este caso los individuos afectados por un siniestro, son un segmento de la población de fácil delimitación por una variable nominal: ocupantes de un automóvil, inquilinos de un edificio,... En este tipo de situaciones la población queda fuera de los efectos del fenómeno o siniestro, la vida cotidiana de la colectividad no se ve alterada y los sistemas de respuesta y de ayuda a los afectados, quedan indemnes y pueden actuar.
• Desastre: Interrupción seria del funcionamiento de una comunidad o sociedad que causa pérdidas humanas y/o importantes pérdidas materiales, económicas o ambientales. En los desastres los sistemas de respuesta institucionales, públicos y privados, también pueden quedar indemnes y pueden ayudar a la colectividad afectada.
• Catástrofe: Es aquella situación en que un fenómeno infausto e imprevisto afecta a una colectividad de forma global, incluidos sus sistemas de respuesta institucionales. En la catástrofe, los individuos afectados no podrán contar con ayuda institucional, al menos en los primeros momentos, y tendrá que hacer frente a las consecuencias del fenómeno con sus propias fuerzas.
• Calamidad: Es aquella situación que se alarga en el tiempo, bien por reiteración o prolongación o por sus efectos derivados.
• Crisis: Estado delicado y conflictivo en el cual, por circunstancias de origen interno o externo, se rompe el equilibrio y la normalidad de un sistema y se favorece su desorganización.

Para solventar las dificultades encontradas en el uso de esta terminología, muchos autores y autoras han optado por utilizar el término crisis, de un modo genérico, para referirse a situaciones desproporcionadas e inesperadas, en donde se requiere de una atención urgente.

En el siguiente esquema podemos encontrar las principales características diferenciadores que nos permiten hacer un uso de esta terminología de un modo más eficiente. Como puedes observar, las principales dificultades se encuentran en los conceptos de desastre y catástrofe, cuyas características son similares, y difieren tan sólo en la relación entre necesidades demandadas por la situación de emergencia, y los recursos que se necesitan para solventarla. En el caso de los desastres, los recursos necesarios pueden ser proporcionados por la sociedad, mientras que las catástrofes se caracterizan porque, en un primer momento, la sociedad no tiene suficiente capacidad de respuesta.

	ALTERACIÓN COLECTIVIDAD	Nº DE VÍCTIMAS	DAÑOS INFRAESTRUCTURAS	PROPORCIÓN ENTRE RECURSOS Y NECESIDADES	PROLONGACIÓN EN EL TIEMPO
ACCIDENTE/ INCIDENTE	No afectada	Limitadas	Inexistentes o limitados	Adecuada	Limitada
DESASTRE	Afectación social	Pérdidas importantes	Importantes	Capacidad de respuesta	No limitada
CATÁSTROFE	Afectación social	Pérdidas importantes	Importantes	Incapacidad de respuesta	No limitada
CALAMIDAD	Afectación social	Pérdidas importantes	Importantes	Incapacidad de respuesta	Se prolonga en el tiempo.

No podemos olvidar que las catástrofes se pueden clasificar según el factor que lo genere (naturales, tecnológicas, sociológicas), o en función a otras características, tal y como vimos en la unidad primera.

Ley y Norma básica de Protección Civil.

¿Cómo asegurarnos de que habrá unos procedimientos de organización compartidos que faciliten la coordinación de recursos, incluso entre comunidades distintas? ¿Crees necesario que haya una normativa que garantice que eso sea posible?

La gran diversidad de tipos de emergencia que pueden surgir en nuestro país, así como las necesidades y los recursos, tanto humanos como materiales, que deben ser movilizados para hacer frente a éstas pone de manifiesto la prioridad de Protección Civil en establecer procedimientos de organización.

Desde Protección Civil deben de planificarse y coordinarse todas las medidas que se tengan que asumir en caso de emergencia, planificando desde todos los ámbitos, tanto sectoriales como territoriales, en donde tienen que participar todas las Administraciones Públicas.

La Ley 2/1985 ,de 21 de enero, sobre Protección Civil es de vital importancia en esta materia, pues aunque en ella específicamente no se introducen los ámbitos concretos en los que recaen las responsabilidades y competencias en materia de Protección Civil de las diferentes Administraciones, sí recoge en su artículo 8 la aparición de un Norma Básica de una importancia excepcional, pues se establece la necesidad de elaborar una serie de planes específicos capaces de hacer frente a riesgos previsibles.

El artículo 8 de la Ley establece que en esta Norma Básica se deben implantar las directrices esenciales para la elaboración de los Planes. La Ley 2/1985 no se ha limitado a señalar la necesidad de disponer una serie de planes capaces de hacer frente a riesgos genéricos, sino que, de acuerdo con el proceso actualmente vigente en la CE, establece planes para riesgos específicos. En este sentido, la Ley prevé dos tipos de planes:

• los Planes Territoriales y
• los Planes Especiales.

La Norma Básica, por tanto, contiene las directrices esenciales que deben guiar ambos modelos de planificación.

Artículo ocho.

• Para determinar las líneas de actuación en las situaciones de emergencia a que se refiere la presente Ley se aprobará por el Gobierno, a propuesta del Ministerio del Interior -previo informe de la Comisión Nacional de Protección Civil y, en su caso, de cuantas entidades públicas o privadas juzgue necesario- , una norma básica de protección civil que contendrá las directrices esenciales para la elaboración de los planes territoriales -de Comunidad Autónoma, provinciales y supramunicipales, insulares y municipales- y de los planes especiales, por sectores de actividad, tipos de emergencia o actividades concretas.

Ley 2/1985

¿Recuerdas sobre qué trataba la Ley 2/1985?

Sobre actuación en caso de emergencia y planes de protección civil.

Según esta Ley las actuaciones generales que se deben llevar a en situaciones de emergencia deben contemplar las siguientes características:

1. Las actuaciones en materia de Protección Civil se orientarán al estudio y prevención de las situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública y a la protección y socorro de personas y bienes en los casos en que dichas situaciones se produzcan. (art. 1).
2. La protección civil es un servicio público en cuya organización, funcionamiento y ejecución participan las diferentes Administraciones Públicas. (art. 1).
3. Todos los ciudadanos y ciudadanas están obligados a colaborar siempre que las autoridades lo requieran. (art. 1, art. 4).
4. La competencia en materia de protección civil corresponde a la Administración Civil del Estado y a las restantes Administraciones Públicas. En el caso de necesidad las Fuerzas y Cuerpos de seguridad participarán en acciones de Protección Civil. (art. 2).
5. Se coordinarán los recursos existentes en casos de emergencia, tanto públicos como privados.(art. 17).

En la Ley 2/1985 se establece que la organización estatal para responder a situaciones de catástrofe va a plantearse desde diferentes ámbitos de actuación, dependiendo de la magnitud de la catástrofe. La planificación recae en la elaboración de una serie de planes que prevean los riesgos específicos y establezcan las medidas que regulen, coordinen y planifiquen las actuaciones.

Se establecen por tanto dos tipos de planes:

• Planes territoriales, que a su vez se subdividan en función del ámbito de actuación, desde la competencia general de la comunidad autónoma, hasta los de menor ámbito de actuación, que serán los municipales.
• Planes especiales.

En el artículo 8 se establece la aparición de la Norma Básica que designe las directrices de elaboración de Planes Territoriales, en Comunidad Autónoma, provinciales y supramunicipales, insulares y municipales y de los Planes Especiales por sectores de actividad, tipos de emergencia o actividades concretas.


Norma básica de protección civil

En este apartado te vamos a presentar la Norma básica de protección civil descrita en la Ley de 2/1985. Ésta se aprobó en el RD 407/1992, de 24 de abril. ¿Qué establece dicha Norma? ¿Qué entendemos por Plan de Protección Civil?

En ella se establecen los criterios generales que deben seguirse en la elaboración de los Planes de emergencia, para conseguir la coordinación de las diferentes Administraciones Públicas.

Se define así como Plan de Protección Civil al "marco orgánico-funcional y de los mecanismos que permiten la movilización de los recursos humanos y materiales necesarios para la protección de personas y bienes en caso de grave riesgo colectivo, catástrofe o calamidad pública, así como el esquema de coordinación entre las distintas Administraciones públicas llamadas a intervenir".

La competencia de la emergencia será de las diferentes Comunidades Autónomas, o de sus organismos locales, salvo en las siguientes excepciones en donde el Estado adquirirá la función directiva:

1. Cuando se establezca el estado de alarma, excepción y sitio (regulado en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio) para la protección de personas y bienes.
2. En aquellas emergencias en las que sea necesario prever la coordinación de Administraciones diversas porque afecten a varias Comunidades Autónomas y se necesite la participación a nivel supraautonómico.
3. Las emergencias que por sus dimensiones efectivas o previsibles requieran de una dirección nacional.

El cumplimiento de la Norma Básica establece una serie de principios, como son:

• Responsabilidad.
• Autonomía de organización y gestión.
• coordinación.
• complementariedad.
• subsidiariedad.
• solidaridad.
• capacidad de integración y garantía de información.

Los Planes de Protección Civil serán elaborados y aprobados por las Administraciones Públicas en las Comunidades Autónomas y organismos públicos de ámbito inferior. Se establecen así dos tipos de planes:

• Planes Territoriales.
• Planes Especiales.

Planes Territoriales

¿Qué es un plan Territorial? ¿Qué ámbito tiene? ¿A qué administración corresponde su elaboración?

Podemos definir como Plan Territorial, el instrumento de carácter técnico, que determina la estructura organizativa y funcional de todos los medios y recursos, públicos y privados, llamados a intervenir durante una emergencia para la protección de las personas, los bienes y el medio ambiente, los mecanismos de movilización y procedimientos de intervención de éstos, así como su necesaria coordinación.

La característica fundamental de los planes territoriales estriba en la organización de todos los recursos, tanto públicos como privados, de los que dispone cada comunidad autónoma, para prevenir y hacer frente a las emergencias generales que se puedan presentar en un determinado ámbito territorial de la comunidad. Por esto se establecerá la organización de los servicios y recursos que proceda:

• De la propia Administración que efectúa el plan.
• De otras Administraciones públicas en función de las disponibilidades y necesidades de cada Plan Territorial.
• De otras entidades públicas o privadas.

Cada ámbito territorial elaborará su propio plan de emergencias, por lo que nos encontramos con:

1. Planes Municipales: elaborados por un único municipio.
2. Planes Supramunicipales: elaborados por dos o más municipios. 
3. Planes Provinciales: afecta a toda la provincia, y es ésta la que lo elabora. 
4. Plan Regional: elaborado por la Comunidad Autónoma.

La magnitud de la emergencia será la que impondrá la activación de un plan, comenzando por el plan de ámbito inferior, y si las necesidades lo demandan, requerirá de la activación progresiva de planes de ámbito superior. Es por esto que los Planes Territoriales pueden tener el carácter de Plan Director, que establece el marco organizativo general en relación con su correspondiente ámbito territorial, de manera que permita la integración de los Planes Territoriales de ámbito inferior.

Si las características de la emergencia precisa de una serie de recursos que exceden las competencias de una determinada Administración, según se establece en el Plan Territorial, la dirección y coordinación de las actuaciones dirigidas a solventar esa situación pasarán a ser competencia del Plan Territorial de ámbito superior, incluso en el caso, de que estas necesidades superen la capacidad de actuación de la propia comunidad, será la Administración General del Estado la que asuma la dirección y coordinación de los recursos para hacer frente a esta situación de emergencia que pasa a tener el carácter de interés nacional.



Requisitos para la elaboración de un Plan Territorial

¿Qué es necesario para poder elaborar adecuadamente un plan territorial de emergencias?¿Qué establece al respecto la Norma Básica, sobre los requisitos que se deben cumplir?

Según la Norma básica, el Plan Territorial debe cumplir los siguientes requisitos:

1. Definir los objetivos y ámbito de actuación del Plan.
2. Identificar la figura del Director o Directora del Plan, que será la persona responsable de la dirección de las actuaciones del propio Plan.
3. Establecer un centro de Coordinación Operativa (CECOP) desde donde se realizará la dirección y coordinación de todas las actuaciones definidas en el Plan. En el caso en el que se integren varias Administraciones, el Centro de Coordinación Operativa se denominará Centro de Coordinación Operativa Integrado (CECOPI), desde donde se llevará la dirección y coordinación de la emergencia.
4. Establecimiento de las circunstancias que determinen la activación del Plan y de la autoridad encargada de su activación.
5. Definición de las medidas de protección hacia la población para evitar los efectos negativos.
6. Definición de las medidas de actuación y socorro.
7. Definición de las medidas de protección a los bienes, con especial atención a los bienes declarados de interés cultural.
8. Actuaciones dirigidas al factor causante de la catástrofe para su control o eliminación.
9. Definición de la estructura operativa que va a hacer frente a la situación de catástrofe.
10. Previsión de las actuaciones en las emergencias, con establecimiento de sistemas de alerta precoz y criterios de evaluación del suceso y sus consecuencias en tiempo real.
11. Indicación de las autoridades a las que es necesario notificar la existencia de sucesos que puedan producir daños a las personas y bienes.
12. Establecimiento de fases de la emergencia en concordancia con las medidas de protección que deben adoptarse con sus correspondientes procedimientos de actuación.
13. Determinación de los medios y recursos necesarios. para su movilización en todos los niveles, así como de los Organismos y Entidades, públicos y privados llamados a intervenir.
14. Determinación de las medidas reparadoras, referidas a la rehabilitación de los servicios públicos esenciales, cuando la carencia de estos servicios constituya por sí misma una situación de emergencia o perturbe el desarrollo de las operaciones.
15. Determinación de los mecanismos adecuados para la información a la población afectada y al público en general, para que éste pueda adaptar su conducta a la prevista en un Plan de emergencia.
16. Implantación y mantenimiento de la eficacia del Plan, estableciendo en la planificación los mecanismos encaminados a garantizar su correcta implantación y el mantenimiento de su eficacia a lo largo del tiempo.
17. Flexibilidad. Los planes deben tener un grado de flexibilidad que permita el ajuste del modelo de planificación establecido con el marco real de la situación presentada.
18. Los Planes Territoriales establecerán el catálogo de recursos movilizables en caso de emergencia y el inventario de riesgos potenciales, así como las directrices de funcionamiento de los servicios de intervención y los criterios sobre movilización de recursos, tanto del sector público como del sector privado conforme a un sistema de clasificación homologado.

Estructura general de los Planes Territoriales de Emergencia.

Los planes territoriales de emergencias son documentos elaborados desde las administraciones públicas y deben recoger toda la información del ámbito territorial para el que se han elaborado, de manera que prevean diferentes situaciones de riesgo y propongan formas de actuación específicas, con los recursos disponibles, para en el momento de la activación del plan, se pueda responder a la situación de emergencia en el menor tiempo posible.

Dentro de los Planes Territoriales nos encontramos por tanto:

1. Planes Municipales: son elaborados por las Administraciones Municipales de las correspondientes corporaciones locales y homologados por la Comisión Regional de Protección Civil.
2. Planes Supramunicipales: son elaborados por las Administraciones Municipales de las correspondientes corporaciones locales y homologados por la Comisión Regional de Protección Civil.
3. Planes insulares y provinciales: se aprobarán por el órgano competente de la entidad local correspondiente, se integrarán en los planes de la Comunidad Autónoma y deberán ser homologados por la Comisión de Protección Civil de la misma.
4. Planes Territoriales de la Comunidad Autónoma: deberán ser aprobados por el Consejo de Gobierno de la misma y deberán ser homologados por la Comisión Nacional de Protección Civil.(art 10).

Información territorial

En el Plan Territorial de Emergencias, ¿crees que será importante desarrollar un apartado en donde se recojan todos los aspectos referidos a información territorial, con el objeto de poder posteriormente analizar los riesgos que pueden dar origen a situaciones de emergencia en el territorio?
Importante no: ¡Es Muy importante!

Fundamentalmente se debe recoger los aspectos referidos a características geográficas que condicionen la aparición de situaciones de alteración de la normalidad.

Cada Comunidad o Municipio establece específicamente el desarrollo de las características geográficas, aunque de modo general, en todos los casos se recoge la siguiente temática:

• Información de los rasgos geográficos generales: descripción de la orografía y otros aspectos referidos a la geografía de la región.

1. Situación y superficie
2. Características geológicas, especialmente los parámetros que tengan especial incidencia de riesgo (sismicidad, etc.)
3. Rasgos hidrológicos (cuencas hidrográficas)
4. Rasgos climáticos (datos sobre temperaturas, nevadas, precipitaciones, etc.)
5. Rasgos relevantes de la vegetación

• Estructura de la población: características generales de la población que engloba el plan, número de habitantes, grupos poblacionales, etc.

1. Censo y distribución por edades.
2. Índices de crecimiento.
3. Población de desplazados no residentes.

• Estructura económica: breve descripción de las actividades económicas de los diferentes sectores económicos de la zona (primario, secundario y terciario). Identificación de las principales industrias.

1. Empleo
2. Sectores económicos (sector agrícola, sector industrial, sector tecnológico, etc.).

• Redes de infraestructuras:

1. Red de carreteras: descripción, “puntos negros”, tráfico especial (mercancías peligrosas, etc.).
2. Red de distribución de agua potable y evacuación de aguas residuales.
3. Red de abastecimiento de electricidad y gas natural.
4. Redes de telecomunicaciones (telefonía, televisión, radio, etc.).
5. Identificación de centros de concurrencia pública (polideportivos, cines, etc.).
6. Identificación de centros escolares.
7. Identificación de centros de asistencia médica.
8. Identificación de servicios de intervención (Guardia Civil, etc.).

Valoración de riesgos.

La valoración o análisis de riesgos es un aspecto fundamental en la elaboración de un plan de emergencias, pues nos va a permitir hacer una valoración real de la aparición de un determinado suceso impactante sobre el territorio.

¿Qué entendemos por análisis y valoración de riesgos?

Se considera análisis de riesgos al proceso de identificación y evaluación de los riesgos.

Debemos tener en cuenta que la aparición de riesgos en un territorio concreto, generalmente se va a deber a múltiples factores. Todos aquellos factores generales que puedan ocasionar los principales riesgos de ese territorio, se recogerán en este apartado, entendiendo la clasificación de riesgos como riesgos naturales, tecnológicos y antrópicos. Se incluye además una valoración cualitativa de la zona de riesgo y sus posibles consecuencias.

Los principales riesgos son:

• Naturales: de origen meteorológico, sísmico o geológico.
• Tecnológicos son: derivados de la actividad industrial o del transporte de mercancías peligrosas.
• Antrópicos: incendios, contaminación, atentados, etc.

Debido a la complejidad que supone recoger la variedad de riesgos que pueden aparecer en un territorio, se elaborarán Planes Especiales que recogen una serie de riesgos propios del territorio para hacer frente a riesgos específicos que por su naturaleza precisan de una metodología técnico-científica adecuada para ellos (inundaciones, sísmicos, etc.) para los cuales debe ser elaborado un Plan Especial según la correspondiente Directriz Básica de Planificación de ámbito estatal.

Una vez valorado el riesgo se elaborará un Mapa de riesgos en donde se localizará y delimitará la zona afectada, indicando sobre el mismo la localización concreta y aspectos relacionados con la operatividad de los equipos de emergencias en este espacio. Se van a identificar específicamente dos zonas:

• zona de intervención.
• zona de alerta.

¿Qué procedimiento podemos seguir para valorar y estimar los riesgos de una forma objetiva? ¿Existe alguna forma “científica” de medir el riesgo?

Para el análisis de los distintos riesgos se puede aplicar el análisis de los Índices de Riesgo, en los que se tienen que considerar los siguientes aspectos:

• IR: Índice de Riesgo.
• IP: Índice de probabilidad.
• ID: Índice de daños previsibles.

Para determinar el índice de riesgos debemos determinar la probabilidad de que ocurra el suceso, así como el cálculo de daño previsible, aplicando posteriormente la siguiente fórmula:

IR = IP x ID

Para la determinación de los índices de probabilidad (IP) se fijan los siguientes niveles:

ÍNDICE DE PROBABILIDAD (IP)	PROBABILIDAD	PERIODO
1	Muy poco probable	> 500 años
2	Poco probable	100 años < periodo 500 años
3	Probable	10 años < periodo 100 años
4	Muy probable	1 año < periodo 10 años

Para la determinación de los índices de daños previsibles (ID) se fijan los siguientes niveles:

ÍNDICE DE DAÑOS (ID)	NIVEL DE DAÑOS	DAÑOS PRODUCIDOS
1	Bajo	Pocos daños materiales, pocos afectados, no víctimas mortales.
2	Medio	Daños materiales importantes, numerosos afectados, posibilidad de víctimas mortales.
3	Alto	Daños materiales muy graves, multitud de afectados, heridos graves y muertos.

Según el cálculo de los valores anteriores obtendremos los siguientes Índices de Riesgos:

NIVEL DE RIESGO	ÍNDICE DE RIESGO (IR)
BAJO	IR4
MEDIO	4 < IR 9
ALTO	9 < IR 15
MUY ALTO	IR > 15

Estructura organizativa.

¿Cómo se organizan los planes territoriales de emergencias? ¿Qué estructura tienen?

En la organización de los Planes territoriales de emergencias no encontramos con dos niveles de organización:

1. Nivel de dirección y coordinación.
2. Nivel de operatividad.

La localización y competencias de cada uno de estos dos niveles están perfectamente definidas.

La estructura de Dirección y Coordinación está formada por cuatro elementos fundamentales:

1. Dirección del Plan.
2. Comité Asesor.
3. Gabinete de Información.
4. Centro ce coordinación operativa (CECOP).

Dirección y coordinación.

¿Qué funciones tiene cada uno de los elementos que componen la dirección y coordinación?

En este apartado vamos a desmenuzar un poco más su estructura organizativa, concretando la dirección y el comité asesor.

• Dirección

La dirección del Plan Territorial regional le corresponde al consejero o consejera titular de la Consejería de Interior o de Gobernación de la Comunidad Autónoma.

Las funciones que ejerce son las siguientes:

1. Declarar la activación del plan de emergencias en su ámbito correspondiente.
2. dirigir y coordinar las actuaciones ante la situación de emergencia.
3. convocar al comité asesor.
4. coordinar aquellas medidas de actuación que sean necesarias.
5. solicitar medios y recursos extraordinarios, en caso de que la dimensión de la emergencia lo requiera.
6. determinar la información a la población.
7. solicitar la constitución del Gabinete de Crisis.
8. declarar desactivado el plan al final de la emergencia.

Junto con estas funciones específicas. deberá también:

• seleccionar al grupo de profesionales que formará parte del comité asesor.
• encargarse de todas las actuaciones que sean necesarias para la correcta actualización y mantenimiento del plan.

En aquellas situaciones en las que la dimensión de la emergencia sobrepase la capacidad de actuación del ámbito regional, el director será el encargado de solicitar la presencia de un representante de la Administración General del Estado, estableciéndose una comisión nacional de actuación que será la que dirija las actuaciones, produciéndose una transferencia de las funciones ante una declaración de situación de Interés Nacional.

• Comité Asesor

Se trata de una estructura organizativa compuesta por un conjunto de profesional especialistas en diversas materias cuya función principal será la de actuar como órgano auxiliar de la dirección, asesorándole en todas las decisiones que se puedan generar para solucionar la situación de emergencia.

• Gabinete de Información

Las funciones de información serán responsabilidad del Jefe o Jefa de prensa de la Consejería de Interior, y sus funciones van dirigidas a:

1. Recabar toda la información de la emergencia, en relación a número de víctimas, afectados, evolución, etc.
2. Encargarse de centralizar la información que se va a dar a los medios de comunicación, elaborando los diferentes comunicados, así como aquella información que va dirigida a la población.
3. Tendrá que realizar las actuaciones necesarias para difundir a la población comunicados sobre recomendaciones y pautas de comportamiento ante al situación que acontece.

El gabinete de información depende directamente de la dirección del plan, y está ubicado en las mismas dependencias donde se localice al CECOP.

• Centro de Coordinación Operativa (CECOP)

El CECOP es el centro de coordinación operativa, lugar donde se realiza la coordinación de todas las operaciones establecidas en el Plan Territorial. Este centro se estructura en diferentes áreas, como son:

• dirección,
• comunicación,
• planificación,
• zonas de servicios,
• infraestructuras y
• de apoyo.

Las funciones que se deben realizar desde este centro son:

1. Ejecutar las actuaciones encomendadas por la Dirección del Plan.
2. Garantizar las comunicaciones con autoridades, organismos y servicios implicados en la emergencia.
3. Trasladar a los CECOP provinciales las órdenes y recomendaciones de la Dirección del plan.
4. Coordinar las actuaciones entre los distintos CECOP provinciales.
5. Servir como centro receptor y emisor de alarmas y alertas de todos los sistemas de información.

Los CECOP, una vez establecidos tras la activación del plan se ubicarán en las dependencias de los Centros de Coordinación de Emergencias de la Comunidad Autónoma correspondiente.

La denominación del centro Coordinación se modifica en los siguientes casos, pasando a denominarse:

• CECOPIN (Centro de Coordinación Operativa Insular): es el centro de coordinación de las emergencias que afecten a más de un municipio.
• CECOPAL (Centro de Coordinación operativa Municipal): es el centro de coordinación de las emergencias de ámbito local.
• CECOPI (Centro de Coordinación Operativo Integrado): es el centro de coordinación de emergencias activado por la administración de ámbito superior. En él se integran los mandos de diferentes administraciones.

Estructura organizativa: Estructura operativa.

Recuerda que la estructura organizativa tenía dos niveles. El primero de ellos, la dirección y coordinación, lo hemos venido tratando en los niveles anteriores. ¿Cuál era el otro nivel?
Efectivamente, se trata de la estructura operativa, que es lo que trataremos en el presente apartado.

La estructura organizativa de la emergencia se establece como base para llevar a cabo las medidas operativas referidas a:

• Medidas de protección de la población (evacuación, información, confinamiento en lugares seguros, asistencia sanitaria, seguridad ciudadana, etc.).
• Medidas de socorro (búsqueda, recate, salvamento, primeros auxilios, etc.).
• Medidas de protección de los bienes (evitar riesgos asociados a la emergencia).
• Medidas de rehabilitación de los servicios públicos (regulación del tráfico, etc.).
• Medidas de intervención (establecimiento de red de comunicación, etc.).

Para la realización efectiva de estas tareas se establecen dos elementos esenciales:

• El Puesto de Mando Avanzado (PMA)
• Los Grupos de Acción.

Pasamos a ver cada uno de ellos de forma más detallada.

• Puesto de Mando Avanzado (PMA)

El PMA es una estructura que se sitúa en un lugar próximo a la catástrofe cuya función es la de coordinar todas las actuaciones que se van a llevar a cabo en el lugar de la incidencia. En el PMA están representados todos los jefes de cada uno de los organismos que están actuando directamente en la resolución de la situación de crisis. El PMA tiene como objetivo dirigir y coordinar las actuaciones en el lugar de la emergencia, siempre siguiendo las directrices del Directos del Plan. Será también el encargado de coordinar la información directa desde el lugar de la catástrofe a CECOP, de manera que se garantice una actuación coordinada y sostenida en el tiempo, en función de la evolución propia de la catástrofe.

• Grupos de Acción:

Los Grupos de Acción son unidades organizativas encargadas de realizar directamente en el lugar de la catástrofe las actuaciones dirigidas a la protección de la población, seguridad ciudadana, asistencia sanitaria, etc. El establecimiento de un número determinado de grupos de acción va a ser dependiente de los establecido en cada Plan de Emergencias, generalmente se consideran los que se enumeran a continuación, aunque si la emergencia presentase alguna peculiaridad, se podrían configurar de otro modo.

• Grupo de Intervención

Está integrado por:

1. Servicios Contraincendios y Salvamento.
2. Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
3. Equipos de Emergencias Sanitarias.
4. Equipos especiales de Rescate y Salvamento.

El jefe del grupo de intervención será el máximo responsable del Servicio Contraincendios y de Salvamento, y será el responsable de las actuaciones de su grupo y de la coordinación directa con el mando del PMA.

Las funciones del Grupo de Intervención están dirigidas a:

1. Valorar e informar a tiempo real sobre el estado de la emergencia
2. Reducir los efectos de la emergencia
3. Rescate y salvamento de víctimas de la catástrofe
4. Asistencia sanitaria “in situ”
5. Evaluación de los riesgos asociados
6. Asentamiento de la zona de intervención y del PMA

• Grupo Sanitario

Está integrado por:

1. Sistema Sanitario de la Comunidad Autónoma.
2. Centros Hospitalarios concertados y privados.
3. Empresas de transporte sanitario.
4. Representación de Cruz Roja.

El jefe o jefa del grupo sanitario tendrá la máxima responsabilidad en el Servicio Sanitario de Emergencias, y será la persona responsable de las actuaciones de su grupo y de la coordinación directa con el mando del PMA

Las funciones del grupo sanitario están dirigidas a:

1. Valorar e informar a tiempo real sobre la situación sanitaria en la emergencia.
2. Organización de los dispositivos asistenciales.
3. Asistencia sanitaria.
4. Organización de la evacuación y recepción hospitalaria.
5. Establecimiento de medidas de control para evitar infecciones derivadas.
6. Establecimiento de los recursos farmacéuticos.

• Grupo de Seguridad

Está integrado por:

1. Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
2. Jefatura de Tráfico.

El jefe o jefa del grupo de seguridad tendrá la máxima responsabilidad de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y será la persona responsable de las actuaciones de su grupo y de la coordinación directa con el mando del PMA.

Las funciones del grupo de seguridad están dirigidas a:

1. Garantizar la seguridad ciudadana.
2. Regular el control de accesos.
3. Garantizar las vías de salida para la evacuación.
4. Colaboración en los avisos a la población.

• Grupo de Apoyo Logístico

Está integrado por:

1. Servicios de Obras Públicas y Trasportes.
2. Empresas de los servicios de abastecimiento y de comunicaciones.
3. Protección Civil.
4. Representantes de Cruz Roja.

El jefe o jefa del grupo de apoyo logístico tendrá la máxima responsabilidad en Protección Civil, y será la persona responsable de las actuaciones de su grupo y de la coordinación directa con el mando del PMA.

Los componentes de los diferentes grupos de acción actuarán en el lugar del siniestro bajo las órdenes de su mando directo que a su vez dependerá de las decisiones adoptadas por el mando del PMA.


Operatividad.

¿Cuándo se va a considerar necesario activar un Plan de Emergencias y de qué modo se va a activar? ¿Cómo se va a responder de forma eficaz a las características propias de la emergencia?

Para establecer las acciones que vienen recogidas en el Plan se debe realizar un conjunto de operaciones que garanticen la activación del Plan en el menor tiempo posible y que pongan en funcionamiento a todos los medios implicados en la situación.

Para que se produzca la activación del plan se requiere la existencia de una emergencia en el ámbito de la CCAA cuyas características impidan una resolución normal con los medios habituales de emergencias y se requiera de la actuación de servicios extraordinarios que realicen sus funciones de modo coordinado. La decisión de la activación recaerá en la autoridad competente de la administración local afectada y que es quien va a asumir la dirección.

Siempre se planteará esta decisión tras la recepción de la llamada, ya sea por parte de los ciudadanos o de alguna autoridad, al centro coordinador de emergencias en donde, tras evaluar la información recibida y las características de la emergencia, se pondrá en contacto con la autoridad pertinente para decidir la activación del plan.

Una vez que se decida la activación del plan, dependiendo de los medios y recursos que se necesiten para su correcta resolución, se activará de forma parcial o total según se consideren las siguientes fases de activación:

• Fase de Emergencia Local.

Cuando para el control de la emergencia se requiere, y es suficiente para su control, la activación del Plan Municipal (o supramunicipal) en donde trabajarán de forma coordinadas los servicios municipales establecidos en el plan. Es decir, sólo se activan la estructura local. Se considera que el Plan Territorial de la comunidad está parcialmente activado.

• Fase provincial.

En aquellos casos que la emergencia requiera recursos superiores a los del ámbito municipal, se activará el Plan Provincial, en donde se coordinarán los grupos de acción necesarios para la resolución de la emergencia, considerándose igualmente que el plan Territorial de la comunidad está parcialmente activado.

• Fase Regional.

Si la emergencia, o bien por su propia evolución, o porque la entidad de la emergencia requiere de una movilización mayor de recursos, se pasará a la activación total del Plan Territorial Regional de toda la comunidad autónoma, lo que implica la utilización de medios y recursos de más de una provincia.
De ahí que se considere que la activación de los planes de emergencias se realiza de forma integrada desde el ámbito inferior al ámbito superior de actuación.



Implantación, mantenimiento y fase de recuperación.

La implantación de un Plan Territorial de emergencias requiere que todos los integrantes de este plan están perfectamente informados de su papel y de la responsabilidad que tiene en la posible situación en la que el plan deba ser activado.

¿Cómo se consigue cumplir con ese requisito?

Para que el funcionamiento del plan sea realmente correcto se realizarán sesiones informativas dirigidas a los grupos de acción y a las personas integrantes de cada uno de los organismos implicados, para que conozcan en qué consiste, en lo concreto, el plan, y cómo se debe actuar en una situación de emergencia.

Tenemos que tener en cuenta que las situaciones de emergencia se caracterizan, generalmente, por presentarse de una forma inesperada, por lo que en ese momento ya todo el mundo debe saber cuál es su misión.

Es importante también que la población conozca la existencia y características del plan, para lo que se realizarán campañas informativas publicitarias que, ante la situación de activación facilite al máximo la colaboración ciudadana.

Por supuesto, toda esta información debe ir acompañada de realización de ejercicios prácticos, como simulacros, para evaluar realmente si el plan carece de alguna deficiencia y poder solventarla cuanto antes.

Como las características de una región concreta no son iguales siempre a lo largo del tiempo, sino que se producen variaciones como modificaciones en la población, ampliación de terrenos urbanizables, etc., los planes de emergencia deben ser revisados y actualizados para que siempre se ajusten a la realidad de la zona.

Los planes territoriales deben recoger también las actuaciones que sean precisas, para una vez pasado el primer momento de la emergencia, se realicen las tareas necesarias inmediatas de recuperación para el retorno a la normalidad.


Planes especiales.

Recientemente hay cierta polémica con la necesidad de implantar un cementerio de residuos nucleares que se hace necesario para guardar los residuos de las centrales nucleares. ¿Supone un riesgo nuclear el transporte de estos residuos desde las centrales nucleares? ¿Y su almacenamiento? ¿Te parece razonable que para este tipo de riesgos especiales, haya planes especiales?

Parece que sí, que es razonable, y no sólo para este riesgo, sino para cualquier otro riesgo que revista una especial peligrosidad o gravedad.
¿Se te ocurre algún riesgo así, además del nuclear?

La Norma Básica vista anteriormente establece junto con la realización de los planes territoriales la elaboración de los denominados Planes Especiales. Los Planes Especiales se elaborarán para hacer frente a los riesgos específicos cuya naturaleza requiera una metodología técnico-científica adecuada para cada uno de ellos. En este tipo de planes se debe recoger las características e identificación del riesgo, así como una valoración de las posibles consecuencias, determinará la zona afectada por el riesgo y las medidas de aplicación oportunas para garantizar su resolución. Se organizará toda la planificación, en cuanto a recursos y medios necesarios para responder a la emergencia específica.

Se consideran riesgos objeto de realización de planes especiales los siguientes:

• Las emergencias nucleares.
• Las situaciones bélicas.
• Las inundaciones.
• Los seísmos.
• Los riesgos químicos (escapes, vertidos, etc.).
• El transporte de mercancías peligrosas.
• Los incendios forestales.
• Los riesgos derivados de actividad volcánica.

Las Comunidades Autónomas además pueden contemplar en sus planes territoriales otro tipo de riesgos no incluidos en los planes anteriores, que se caracterizan por ser propios de esa comunidad o de una actividad específica realizada particularmente en ella.

Para responder a estos riesgos se establecen otros tipos de planes, teniendo en cuenta que siempre se trabajará de forma coordinada con los mencionados anteriormente. Así nos encontramos con:

• Planes Específicos: tienen como finalidad responder a riesgos particulares de ese ámbito territorial cuya naturaleza no requiere la aplicación de una metodología técnico-científica. (Por ejemplo, partidos de fútbol, considerados de alto riesgo, por concentrar a multitudes de seguidores de aficiones enfrentadas).
• Planes de Autoprotección: elaborados para responder a situaciones de emergencia que sean generados por un centro de forma específica (empresas, instalaciones, etc.) y que puedan generar situaciones de grave riesgo para la colectividad.

El gabinete de crisis.

¿Que entendemos por gabinete de crisis?
¿Cuándo y quién lo convoca?
¿Quiénes forman parte de él?

En la resolución de algunas situaciones de emergencia, además de la activación de los planes correspondientes tal y como hemos visto hasta ahora, se decide convocar el denominado Gabinete de Crisis (GC).

El Gabinete de Crisis es un conjunto de persona que son convocadas desde la propia administración para colaborar en la resolución de la emergencia. En realidad se trata de un grupo que se crea para que analice las características de la propia situación de emergencia y colabore en las decisiones más adecuadas para la finalización del problema. El GC como tal no es un elemento de mando, sino que se considera una estructura eventual compuesta por diferentes personas, en función de las características de la crisis, y que colaborarán en la gestión de la crisis, pero en ningún caso tendrá el mando, que se encuentra en el PMA.

El GC deberá disponer de toda la información de la situación para poder analizarla y tomar las decisiones necesarias para su resolución. Está formado por responsables de operaciones de diferentes ámbitos como son, el de asistencia sanitaria, acción social, responsables de logística, trasportes, etc., dirigidos por una autoridad que será la responsable final de las decisiones tomadas desde el GC.

El GC además dispone de una compleja infraestructura con una serie de recursos que garantizan que los diferentes responsables operativos puedan ejercer las funciones que desde el GC se dispongan.




Ayuda humanitaria.

El aumento de las crisis que se vienen sucediendo a nivel mundial y las características de éstas, que hacen más vulnerables a la mayoría de los países ante las catástrofes, ya sean naturales o derivadas de la acción del ser humano, como hambrunas, guerras, desplazamientos de refugiados, etc., han provocado que a lo largo de los años se hayan creado una serie de organismos que realicen una labor humanitaria fundamental para la resolución de conflictos.

El objetivo principal de la acción humanitaria es el de prevenir, y aliviar el sufrimiento de las víctimas de las catástrofes minimizando las secuelas derivadas de ella, garantizando sus derechos fundamentales.

Existen numerosos organismos que realizan labores de ayuda humanitaria y todos ellos se rigen por una serie de principios fundamentales que redactaron basándose en los derechos humanos.

Los principios aceptados a nivel general son:

1. Principio de Humanidad: implica garantizar un trato respetuoso y digno a las víctimas de un conflicto o catástrofe. Se considera que deben adoptarse todas las medidas posibles para evitar o aliviar el sufrimiento humano provocado por la catástrofe y que las víctimas tienen derecho a recibir protección y asistencia.
2. Principio de Imparcialidad: se define como la prioridad en ofrecer ayuda humanitaria sin ningún limitante que suponga discriminación por raza, sexo, religión o ideología política. Se debe atender a todas las personas en condiciones de igualdad y proporcionalidad en función de sus necesidades sin discriminar.
3. Principio de Neutralidad: supone la renuncia de las organizaciones implicadas en la ayuda humanitaria a tomar parte, en una situación de conflicto, por uno de los implicados en el conflicto en detrimento de la otra parte. La finalidad de la acción humanitaria es la protección de las víctimas ante todo.
4. Principio de Independencia: las organizaciones van a actuar al margen de cualquier condición política, económica o de cualquier tipo. Éstas serán las responsables de tomar sus propias decisiones, independientemente de cualquier condicionante.
5. Principio de Universalidad: la función de la ayuda humanitaria debe ejercerse más allá del ámbito de un país en concreto, debe extenderse a cualquier lugar en donde se produzca la necesidad.

Los principios de la Ayuda Humanitaria son:

1. Humanidad.
2. Imparcialidad.
3. Neutralidad.
4. Independencia.
5. Universalidad.

Legislación en la ayuda humanitaria.

Los principios que se establecen como base de la ayuda humanitaria son el punto de referencia de las diferentes organizaciones humanitarias, la realidad de las catástrofes que se producen actualmente y la complejidad que éstas presentan, ponen de manifiesto una continua evaluación de estos principios en la mayoría de las actuaciones. En la mayoría de catástrofes provocadas por la actuación del ser humano, como el caso de los conflictos por guerra, es muy difícil establecer de forma neutral las actuaciones para que no se produzcan distinciones entre las dos partes implicadas en el conflicto.

Para garantizar un trabajo neutral, los organismos internacionales se rigen por una legislación consensuada, en donde se establecen los derechos y deberes en las actuaciones de la ayuda humanitaria.

Las primeras disposiciones legales que se establecieron en materia de ayuda humanitaria se limitaban a crear resoluciones en casos de conflictos bélicos en donde se llegaba a un acuerdo entre los países enfrentados.

La creación de las Naciones Unidas (ONU) al término de la II Guerra Mundial fue el comienzo de la creación de una institución oficial que permitiese establecer una organización de todos los estados integrantes, cuyo objetivo principal es facilitar la cooperación en materia de Derechos Humanos, desarrollo económico y social, establecimiento de la paz y asuntos humanitarios, así como cuestiones de Derecho Internacional.

La ONU fue fundada en 1945, tras finalizar las II Guerra Mundial, e inicialmente estaba integrada por 51 países. El 24 de octubre de 1945 se firmo la Carta de las Naciones Unidas en donde se recogen las condiciones que deben cumplirse para garantizar la protección de los países ante los conflictos armados, donde se garanticen los derechos fundamentales del ser humano, la creación de condiciones bajo las cuales se mantenga la igualdad, el respeto y la justicia, promoviendo el progreso de las sociedades.

• La Asamblea General es el principal órgano deliberativo de las Naciones Unidas, está integrada por todos los países miembros (192 países) y proporciona un foro de debate en el proceso de establecer las cuestiones del derecho internacional.
• El Consejo de Seguridad tiene como función principal garantizar el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacional.
• La Corte Internacional de Justicia es el órgano judicial de las Naciones Unidas, donde el Tribunal Penal Internacional será el encargado de juzgar los crímenes de guerra, los crímenes contra la humanidad y todos los casos de genocidio, siguiendo los convenios establecidos en Ginebra.

Principales instituciones en la ayuda humanitaria.

¿Conoces otras instituciones que se dediquen a la ayuda humanitaria, además de las que hemos mencionado en los apartados anteriores?

Son numerosas las instituciones oficiales y las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que trabajan en la ayuda humanitaria en situaciones de catástrofe, entre las principales nos podemos encontrar:

• Agencias Humanitarias pertenecientes a la ONU y sus principales programas son:

1. ACNUR, Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, cuyo fin principal es la protección de los refugiados en todos los países con conflictos bélicos.
2. ONUSIDA, Programa conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA.
3. OMS, Organización Mundial de la Salud.
4. UNESCO, Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.
5. UNICEF, Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia.
6. PMA, Programa Mundial de Alimentos (no confundir con puesto de mando avanzado)
7. PNUD, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

• Otras instituciones:

1. Médicos Sin Fronteras, organización internacional para la asistencia sanitaria.
2. Cruz Roja Internacional, cuyo nombre completo es Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. Sus objetivos están dirigidos a limitar el sufrimiento humano, proteger la vida y la salud y el bienestar social.
3. ECHO, oficina de Ayuda Humanitaria de la Comunidad Europea, cuyas funciones son la organización desde los estados miembros de todos los asuntos en materia de ayuda internacional.